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國家高新區政策先行先試路徑分析

以徐州高新區行政審批權改革為例
2019-05-27 12:18:52
來源:中國高新技術產業導報 作者:開小芹 評論:0
導語:政策先行先試是中國漸進式改革模式的具體體現,而國家高新區作為新時代創新發展的引領區,更是政策先行先試的示范區,各類試點加速集聚,各種改革不斷創新。

  徐州高新區發展與政策研究中心  開小芹

  政策先行先試是中國漸進式改革模式的具體體現,而國家高新區作為新時代創新發展的引領區,更是政策先行先試的示范區,各類試點加速集聚,各種改革不斷創新。本文運用要素論和政策擴散理論來剖析代表性的行政審批權改革,闡明國家高新區政策先行先試要素構成,梳理國家高新區政策先行先試主要特征,把握國家高新區政策先行先試的改革路徑。

  引言

  “先行先試”概念最早出現在2006年《國務院關于天津濱海新區發展方案的批復》中,“先行”就是先實行、走在前面;“先試”就要先試探、試用,這是中國改革發展“摸著石頭過河”的重要方法。彭莉的《平潭綜合實驗區“先行先試”法律機制的思考》一文認為“先行先試”是結合本地區情況進行制度創新尤其是非激進型的漸進性的制度創新。楊宏山的《雙軌制政策試驗:政策創新的中國經驗》一文指出,政策先行先試是一種自上而下授權與自下而上實踐相結合的政策創新模式。劉敏的《地方政府“先行先試”的法理前提》一文則從法學角度審視,先行先試是一種基于人之有限理性的制度設計,先行先試的法律屬性是先行規定和變通規定。 “先行先試”可以歸納為上級政府等領導部門發起,授權予一定主體在特定區域內進行體制創新為主要特征的改革試驗活動,上級部門可以從中總結經驗,并在更大范圍內推廣實施。

  “先行先試”術語在國家高新區建設指導文件中多次反復出現,是國家高新區政策紅利的同義詞,突出新時代新常態下賦予國家高新區的歷史使命。國家高新區政策先行先試應是一個充分發揮國家高新區的集聚、輻射和引領作用,實現維護中央權威和發揮地方自主性的平衡的過程。行政審批權作為重構央地關系和推進簡政放權的重要媒介,行政審批權改革是建設服務型政府,實現扁平化管理的重要內容,也是國家高新區政策先行先試的核心領域,對分析國家高新區政策先行先試典型樣板有著巨大理論和實踐意義。

  國家高新區政策先行先試要素構成

  國家高新區政策先行先試是由中央、省、市等不同政府層級賦予的政策體系,存在一個系統的賦權過程,擁有一套完整的要素組成體系。“剖析各種先行先試構成要素,厘清先行先試各構成要素的類型,能全景式地展現中國改革發展的政策過程。”通過對徐州高新區行政審批權改革過程分析,可以將國家高新區政策先行先試要素歸納為主體、客體、目的和權力來源,這是國家高新區開展政策先行先試必須具備的要素條件。

  (一)先行先試的主體地位

  不同政策先行先試主體存在差異,而國家高新區是國家高新區政策先行先試的主體,也是政策先行先試的身份要件。徐州高新區2012年晉升為國家高新區,獲得國家高新區榮譽權限,同時被賦予國家創新節點的使命擔當。在徐州高新區成為國家高新區前,經歷了20多年的發展歷程,從銅山新區(縣城功能)到銅山經濟開發區(開發開放功能)再到徐州高新區(創新發展功能),不同歷史階段承擔不同使命,享有不同政策權限。徐州高新區作為國家高新區,成為江蘇省首批開展相對集中行政許可權改革試點,2017年8月,江蘇省審批改革辦公室印發徐州高新區“相對集中行政許可權改革試點方案”;同年12月, 江蘇省政府又將徐州高新區列為該省開展“證照分離”改革試點。

  (二)先行先試的政策客體

  所謂國家高新區政策先行先試的客體是指先行先試的試驗對象,主要是各類復雜多變、未知性較大的政策群或是單一某項政策。這個政策群或政策體往往包含若干子政策內容和規章制度,通過正式公文規定出明確的剛性邊界和活動范圍,卻又不否定創新可能性。徐州高新區全面行政審批權改革啟動后,全面承接徐州市政府賦權開發區222項市級經濟管理權限,其中直接審批162項、分支機構審批32項、直報事項28項;被列為江蘇省“證照分離”改革試點后,又開展證照改革事項100項。截至目前,行使行政審批服務事項約280項。同時,園區在江蘇省推行“3550”改革的目標基礎上主動創新審批機制、簡化審批程序、推行模擬容缺預審等措施,提出了“2330”項目審批服務新機制,即實現2個工作日完成開辦企業,3個工作日取得不動產登記,30個工作日內取得施工許可證。

  (三)先行先試的政策目的

  通過政策先行先試的定義可以發現它的首要目的在于“拓荒”,實現某一領域的先行突破,探索與本地區實際相符合的新路子。通過對行政審批權改革研究還能發現,政策先行先試還有測試效應和示范引領的作用。天津濱海新區行政審批改革率先垂范,在放管服改革上取得一定經驗,而這些經驗需要在其他地方繼續試驗,不斷創新完善,最終在全國發揮帶頭和示范作用,實現全面落實和推廣。徐州高新區作為蘇北地區首家國家高新區,又是淮海經濟區中心城市和徐州市科技創新主陣地,在行政審批權改革方面肩負著探索、檢驗、創新、示范的責任。該園區頒出了徐州市“證照分離”改革試點后的“第一證”,創新了“2330”項目審批服務新機制,并實現常態化,跑出了徐州市行政審批“最高速”。按照“外網受理、內網辦理、快遞送達、網端推送、無償代辦”的方式開展審批,網上辦理事項比例已達90%以上,2018年以來共辦理不見面審批事項達1000余件。

  (四)先行先試的權力來源

  權力來源是先行先試開展的合法性基礎,解決先行主體被賦予怎樣的權限,權力依據是什么的問題。可以通過正式發文來確定先行主體與上級部門的權屬關系,研判先行主體和上級政府在先行先試中角色和行為。通過分析發現,目前先行先試的權力基本采用兩種方法,即“法無授權不可為之法外賦權”和“法無反對皆可為之默許肯定”。前者是依據賦權文件,后者在內生性變遷或是創新探索下開展的先行先試。徐州高新區行政審批改革起初是源于上級賦權,改革過程中不斷創新探索,并積極爭取審批權力范圍。徐州市政府出臺《徐州市政府關于公布國家級開發區全鏈審批賦權清單的通知》,賦權徐州高新區222項市級經濟管理權限。2017年12月, 江蘇省政府印發“關于推進‘證照分離’改革試點工作的通知”,確定徐州高新區列為江蘇省開展“證照分離”改革試點。

  國家高新區政策先行先試主要特征

  基于對國家高新區政策先行先試要素構成分析,可以總結出國家高新區先行先試的首要特征應該是具有準合法性,并通過賦權形式獲得,在改革過程中創新行為,也是通過上級部門認可獲得合法性。“按照法治國家的基本原理,國家的改革應當在可控和合法的語境下進行。”由上級部門賦權本身是一種變通做法,主要是為了在保障法制統一的條件下,允許改革區域進行制度創新活動,但從法理上來看,這種制度創新活動并未通過立法行為,準合法性存在打破原有法律制度的可能性。徐州高新區在行政審批權改革過程中,從行政審批局設立到行政審批事項范圍劃定都經歷了申請、批復、授權、設立等環節,由相關主管部門批準和授權,符合政府規章制度。

  除了準合法性,國家高新區政策先行先試由于其本身國家高新區特質,還具有內生創新性、區域引領性、重構集成性、漸進雙向性等特征。國家高新區作為國家層面的創新示范區,承擔著技術創新、產業升級、體制機制改革等多方面職責,創新發展是國家高新區精神內涵。在政策先行先試上,高新區也凸顯出內生創新性和區域引領性,不斷打破固有利益樊籠,提供更優更高質量政務服務,做體制機制改革的先行者,發揮區域引領作用。徐州高新區在行政審批權改革過程中,不僅不斷創新服務機制,如在江蘇省推行“3550”基礎上推出“2330”審批機制,還啟動其他配套改革,全面推行崗位聘任制,實行了“封檔案、抽板凳”“全體起立、全員聘任”的人事體制改革,打破人員身份限制,建立人員能進能出、職務能上能下、待遇能高能低的管理激勵機制,實現從“身份管理”向“崗位管理”轉變,提振廣大干部群眾干事創業的精氣神。

  國家高新區政策先行先試的重構集成性是指國家高新區通過將技術創新和制度創新結合起來,解構過時管理體制,突出集成改革思路,重建新型服務模式,打造扁平化管理樣板。徐州高新區在行政審批權改革過程中,充分利用信息技術,建立信息服務平臺,將過去信息孤島變為一網聯通、數據共享,通過“外網受理、內網辦理、快遞送達、網端推送、無償代辦”的方式開展審批,網上辦理事項比例已達90%以上。成立行政審批局,實行“一枚印章管審批”,將280項審批事項集中審批,審批過程進行流程再造,實現一個部門高效運轉。實施“證照分離”,降低行政審批前置條件,加強事中事后監督,解決企業準營環節辦證多、辦證難等問題,進一步完善市場準入,使企業辦證更加便捷高效。

  國家高新區政策先行先試的漸進雙向性是指改革沿著漸進路線調試,保持上下互動、雙向運行。國家高新區的雙向運行包括自下而上申報、自上而下授權、自下而上試驗和自上而下推廣等一系列過程。徐州高新區在行政審批權改革之前,園區企業及個人面臨審批時間長、審批環節多、中介服務多、收費多、材料多等問題,需要承擔大量制度性交易成本,束縛了市場活力和創造力。為突破體制束縛,徐州高新區積極爭取改革試點,利用作為國家高新區政策紅利,抓住相對集中行政審批權改革機遇,全面推行行政審批權改革。在落實各項行政審批改革任務過程中,一方面創新工作機制,另一方面發現存在問題,及時向上級部門反饋,爭取問題得到最快解決。目前,“2330”審批機制獲得各級部門認可和推廣,實現了“2330”高新區流程內評價達標率100%,涉外審批權限不足影響外商投資等問題也被提上日程。

  國家高新區政策先行先試改革路徑

  通過上文對國家高新區政策先行先試的要素和特征分析,在明確要素構成和主要特征后,可以較為清晰把握國家高新區進行政策先行先試的過程。“在‘先試點、后推廣’‘先抓重點、后全面推廣’的政策制定邏輯作用下,政策擴散成為中國公共政策實踐活動的普遍現象,公共政策擴散活動已經內嵌于我國政府的政策發展進程之中。”根據政策擴散理論,結合要素構成和主要特征,國家高新區政策先行先試改革基本路徑為:立足實際的改革權限爭取;授權下的政策創造或政策測試;政策推行中的政策再創新或跟進學習;改革后期問題反饋和改革經驗推廣。

  第一,立足實際的改革權限爭取。各國家高新區在發展過程中存在巨大的差距,各園區擁有各自不相同的特色與優勢,發展定位也各不同。政策先行先試應該與自身發展實際和發展水平結合起來,集中力量爭取本園區最需要最適合的先行先試政策。同時,主管部門在批復改革試點推廣改革經驗時,也要將試點地區實際情況和發展階段考量在內,平衡各地試點數量。就行政審批權改革而言,天津、銀川、深圳、武漢、江蘇等地都走在前列,改革試點在中國東西南北中都有分布,能夠體現出改革試點先行先試的代表性。

  第二,授權下的政策創造或政策測試。國家高新區在獲得政策先行先試授權后,在權限范圍內,開展政策創造或是政策測試。政策創造側重于原創性政策理念和政策方案的構建,而政策測試則側重于逐項政策的執行和落實。國家高新區根據獲得的權限大小和改革時間長短,有區別、有步驟地推進政策創造和政策測試。徐州高新區的行政審批權改革更多屬于政策測試范圍,著重執行上級部門批復的改革試點任務,自主裁量發揮空間不大,審批權限事項均由上級直接規定。上海自由貿易試驗區則是政策創造的好例證。中央給予上海自由貿易試驗區較高的戰略定位,明確其改革大方向,而上海在政府職能轉變、開放投資領域、創新金融發展等方面都創造出不少新舉措。

  第三,政策推行中的政策再創新或跟進學習。國家高新區在政策先行先試過程中,伴隨政策執行和新問題出現,需要進行調試和調整,即政策再創新或跟進學習。這種再造過程,主要包括以下幾個方面:對不適應本地區實際的政策措施進行刪減;在原有政策措施基礎上進行補充新內容;或是對原有政策進行變通執行和完善機制等。徐州高新區在完成上級部門規定的改革任務同時,不斷優化和創新審批服務,從機制、技術等方面打通各審批環節之間信息壁壘,實現審批全流程數據共享,實施行政審批與監管信息雙向推送,并開發了信息共享軟件。建立重大項目審批“綠色通道”,推行聯合會商制度,堅持特事特辦、急事急辦,提供預約服務、延時服務,實行5+預約服務模式,實現審批服務全日工作化。

  第四,改革后期問題反饋和改革經驗推廣。國家高新區政策先行先試的區域引領性決定了改革問題的反饋和改革經驗推廣的必要性和迫切性。這個過程是政策先行先試不可或缺的重要環節,既要求國家高新區能夠及時發現問題、總結經驗,與上級部門溝通協調,又要求主管部門密切關注改革試點單位,保持互動回應,協助問題的解決和經驗宣傳推廣,擴大政策影響力和輻射力。同時,還要注意與其他國家高新區主動交流互相學習,協同推進某項政策實現最大功效。徐州高新區的行政審批權改革雖然在改革內容方面做出一些創新舉措,但是在問題反饋和經驗推廣方面存在明顯不足,導致出現改革推進緩慢、影響力范圍小、示范帶動不夠強等現象。

  國家高新區政策先行先試要素由主體、客體、目的和權力來源構成,呈現出準合法性、內生創新性、區域引領性、重構集成性、漸進雙向性等特征,通過對其構成要素和特征分析,可以厘清國家高新區政策先行先試的基本路徑,包括立足實際的改革權限爭取、授權下的政策創造或政策測試、政策推行中的政策再創新或跟進學習、改革后期問題反饋和改革經驗推廣等方面。此外,國家高新區在政策先行先試整個過程中還存在著諸多需要解決和反思的問題,如政策先行先試合法性變通權范圍界定、國家高新區差異性帶來的政策先行先試發展不均衡性、政策先行先試中后期政策監管和政策反饋高效性等諸多問題。

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